【内容提要】政党政治是民主政治的产物。政党行使着相当一部分的国家政治权力，左右国家和社会的发展，对国家政治生活有着广泛的影响。政党政治于民主政治而言，不只是积极作用，也有消极作用。正因为此，政党要守法。政党守法是法治国家的题中之义，是民主政治的必然要求，是市场经济的内在逻辑。政党守法既要明确政党守法的范畴，又要明确政党守法的前提条件。
【关键词】政党政治 民主政治 法治国家 市场经济
[Abstract]The party politics are results of the democratic politics. The political party is exercising quite a few national political rights, control the development of country and the society, having extensive influence on national political life .Party politics on democratic politics and speech, not only the positive role, but also there is negative consequence. Just because of this, political party should abide by the law. It is the justice in a question of the country governed by law that the political party abides by the law, It is the inevitable requirement for the democratic politics , It is the inherent logic of the market economy . The political party should define the category that the political party abides by the law while abiding by the law, as well as define the precondition that the market economy.
[Key words]Party politics; Democratic politics; Country governed by law; Market economy
政党政治是近代社会之后才产生的，它是民主政治的产物。在社会利益整合的过程当中，政党发挥着积极作用。作为执政党而言，更是直接主导社会的发展，在野党虽不直接主导社会的发展，但作为执政党的竞争对手，对执政党不断战胜和超越自我、克服自身的弱点，提高执政能力起到积极作用，并且，其有价值的治国理政思想为执政党所吸收和采纳。然而，任何事物都有两面性，政党政治也不例外，政党现象也有消极作用和影响。为此，要规范政党行为，要求政党守法，于是便有了政党守法的命题。
一、政党守法是法治国家的题中之义
法治国家是指国家的政治、经济运作和社会各方面管理在法律预先设定的轨道上运行。因为法治之法不同于专治形式下的法律，它是人民意志的体现，是社会发展规律的体现，而不是个人意志的体现。个人意志和主张毕竟有很大的局限性，抑或说有很大的随意性和任意性。建设法治国家必然要求树立法律至上的权威，以排除个人意志的干预、阻碍或破坏。树立法律权威，既包括维护立法权威，也包括树立司法权威以及培养民众对法律的认同感。法治国家要求全社会守法，政党亦不得例外。法律作为社会关系的调节器，从本质上讲，是为了实现社会的有序和国家安全的目的。这一目的必然要求法律在全社会和举国上下一体遵循，在法律面前人人平等，不允许任何人或阶层、集团享有法外特权，这是法治国家的基本特征，是法治国家的最高标识，也是法治社会与专制社会的根本区别。政党守法是法治国家的基本要求，从现代宪政意义上讲，只要有政党现象存在，政党守法就永远不会终结。当然，政党守法在不同层面上可做不同理解，从观念层面讲，它是一种进步文明的政治理念；从制度层面讲，它是一套符合宪政精神的政治法律制度。要求政党守法，于法治国家而言，至少还基于以下原因：
一是政党政治对国家社会生活有广泛影响。现代政治普遍表现为政党政治。据估计当今世界共有2000多个政党，活跃在近200多个国家或地区。政党政治在国家政治生活当中有其不可否认的独特作用。它集中表现为政党对国家政治生活影响的直接性、广泛性。在国家政治生活当中，政党行使着相当一部分权力，左右国家和社会的发展。执政党更是如此，将自己的治国主张直接贯穿于国家事务的管理当中，实现对国家政权的直接领导和对国家政权的执掌和控制。可以说，没有任何一个团体或组织可以像政党那样能对国家政治生活产生巨大影响。即便是在野党也不例外，在野党也主导社会一部分力量和控制一部分社会舆论。而执政党对国家政治生活的影响直接关系到人民权利和自由的实现，关系到社会的进步和发展，关系到社会秩序的稳定。就我国而言，党的领导直接关系到人大政府权力的运作，关系到公共权力的行使，进而从根本上影响到人民利益的实现。对这部分权力不进行有效的约束，更会对国家造成负面影响。历史早已昭示：没有对政党权力的有效约束，便没有法治可言，没有约束的政党权力必然会造成腐败，尤其当它与国家权力相结合时，危害会更大。
二是政党政治有其天然的消极作用和影响。尽管政党现象于民主政治有相当程度的积极作用和影响：比如，政党能反映和代表民意，组阁政府，输送政治精英，进行利益整合，维护社会稳定，集中和统帅社会力量，为国家的特定政治目标服务，能使国民思想保持活跃，使事物摆脱混乱而趋于合理化。然而，我们也要看到政党政治也有许多消极影响，比如，政党的出现本身是社会利益主体分化的结果，各个阶级和利益集团要通过自己的代表来实现自己的意志和主张，在实现自己意志和利益的过程中，却可能与法律的规定发生冲突，甚至可能对法律权威发生挑战；政党政治可能导致政府官员的腐败和行政系统的低效；政党政治可能导致政治的全能化；一些党派为了争取在政治党派斗争中取胜，往往采取不公平的竞争手段，打压对方，甚至不惜危害国家利益，狭外人以自重，进而招致外国政府对本国政治的干预和影响等。正是因为政党有其消极作用和影响，西方国家的宪法性法律文件明确规定，政党不得越权和滥用权力，政党超越或滥用权力，同样要承担法律责任。政党的法律责任既包括政党负责人应承担的法律责任，又包括政党本身应承担的法律责任。政党负责人的法律责任甚至包括刑事法律责任，而政党本身承担的法律责任则包括政党的丑行被曝光，通过曝光，从而影响其社会公信力，使政党的行为受到限制，甚至违法政党依法被取缔。据悉，至1995年止，德国联邦法院共判定有4个政党因违宪而被取缔，2001年1月底，德国政府正式向联邦宪法法院提出书面申请，要求取缔德国最大的右翼党派—国家民主党。德国政府认为该党行为不仅违反了宪法，而且煽动暴力，对社会造成危害。
三是政党守法是对民意和规律的尊重。在一切法治国家里，法律是人民共同意志的体现。从这个角度讲，遵循法律，就是对民意的尊重。所以，政党守法直接关系到政党行为的合法性，从政治意义上讲，合法还包括对民意的尊重；之外，政党守法又关系到政党对客观规律的尊重。法律是一定社会政治经济基础上产生的，是人们在长期社会实践中逐步形成的，与自然和社会发展规律有着密切的联系。当然，法律并不等同于自然和社会的发展规律，法律只是现实条件下人们对自然和社会规律认识的反映。因为人的认识的局限性，也就决定了法律的局限性，法律不会没有缺陷，也不会完全反映客观规律。但是，法律毕竟是迄今为止人们在治理国家的实践中认识社会、并试图驾驭社会发展的结果。所以，虽然不能说守法就是完全按客观规律办事，但守法是政党尊重客观规律的重要表现。如果一个政党连法律都不能遵循，尊重和掌握客观规律便无从谈起。
二、政党守法是民主政治的必然要求
民主政治不同于专治政治的一个本质问题是政治权力的归属问题。专治政治认为政治权力是私有的。一般认为，在奴隶社会和封建社会，政治权力被认为是国王或皇帝的私有物，因而它可以用来继承，人们在古代社会为解决政治权力的继承问题，便发明了“家天下”的世袭制。民主政治则不同，民主政治认为政治权力来源于人民。近代以来，人们普遍认为政治权力不是属于个人的私有物，政治权力来源于人民，而且只有人民，才是一切政治权力的最终源泉。政党守法是民主政治的要求，具体表现为以下几个方面：
一是政党守法是民主政治的本质要求。民主政治的本质是人民当家作主，因为在民主政治形式下，国家的一切权力属于人民，政党只是领导人民当家作主，不是代替人民当家作主。民主政治的奠基性理论是“人民主权”理论，这一理论不仅是其他一切民主政治的理论基础，而且也是政党守法的理论基础。这一理论回答了政治权力的归属问题，即国家的一切权力属于人民。这一理论是其他一切民主政治的理论基础，在民主国家里，许多重要的民主政治理论以及民主政治原则和制度都源于此。没有人民主权的理论，就没有代议制的理论，就没有法治的理论、分权制衡的理论以及人权保障的理论，也就没有有限政府、正当程序政府和责任政府等理论；没有人民主权的理论，也就没有人民的知情权和参政权。具体说来，也就没有人民的选举权、罢免权、创制权、复决权等。人民主权理论也是政党守法的理论基础，在民主国家里，政党所拥有的权力同样来自于人民，而人民是通过法律把原本属于自己的权力授权给政党的。因此，政党拥有的权力就完全取决于体现人民意志的法律授权，政党不能超越法律的规定来行使权力，也不能滥用法律的授权，否则，政党便是违法。这从法理上讲，便是代理人超越被代理人授权的越权行为，或滥用代理权的行为。这种越权行为、滥用行为便是无效的，其法律责任必须由代理人承担，而不是由被代理人承担。事实上，人民与政党正是基于这样一种委托关系而存在的。所以，近现代的民主国家都有对政党守法的要求。梅因是英国近代杰出的思想家，他把人类社会关系的发展概括为由身份关系到契约关系的发展。这一概括十分精辟，在近现代的民主社会，政党也罢，政府也罢，与人民之间的关系理当成为一种契约关系。政党、政府守法不过是守约而已，而守约又不过是民主政治的本质要求。
二是政党守法是民主政治的特征彰显。民主政治的特征之一为社会关系是平等的契约关系。任何政治形式下，都有管理者与被管理者之分，人们相互之间都要发生各种经济关系。所不同的是，在民主政治形式下，人们之间的关系已不再是人身依附关系，而转换为平等的契约关系。因为在民主政治形式下，人民是国家主权的平等拥有者，都有管理国家事务的权利，都有参与社会关系的权利，都是利益关系的主体。然而，管理者享有哪些权力？承担哪些职责？被管理者又享有哪些权利？承担哪些义务？人们在相互交往和利益的实现过程中又各自享有哪些权利？承担哪些义务？这不是哪一方独断专行可以决定得了的，而是双方共同意志的体现。所以，在这一政治形式下的政党对国家政治生活的领导就必须守法。否则，就是对人民权利的无视或践踏；权力的均衡构建也是民主政治的一个重要特征。民主政治反对超然至上的权力，因为超然至上的权力必然导致腐败。历史上许多政治思想家对此进行过阐述。古希腊的亚里斯士多德、古罗马的波利比阿、中世纪法国的布丹、近代英国的洛克、法国孟德斯鸠、美国的麦迪逊等人都有过精辟的论述，于今，分权制衡原则被世界所有宪政和崇尚宪政的国家确立为一项基本原则。事实上，权力的均衡建构有利于保持政治秩序的稳定，而政治秩序的稳定无疑有助于社会经济的发展。从历史维度来考察也印证了这一点。政治力量的均衡构建，有利于保持政治秩序稳定，从而为经济的发展提供先决条件。正是从这个意义上讲，民主政治不允许任何组织拥有绝对的权力，绝对权力的拥有，就意味着对法律的僭越。
三是政党守法是民主政治的基本范式。民主政治条件下，政党只是法律认可的政治团体，和其他团体不同的是，它有执政的政治理想和追求。执政者只是一个“组织者”“领导者”的角色，就像一个程序主持人一样，且其组织领导权力来自于法律的授权。执政党不包办国家具体管理事务，管理国家具体事务的权力是人民选举产生的公职人员。从深层意义上讲，是人民自己。执政党是领导不包办，组织不干政。专制政治不同，专制政治形式下，国家的臣也好，民也罢，都是依附君王和从属于君王的，社会关系其实质不过是身份等级关系。并且，身份等级关系还是专制社会维护社会稳定的重要手段，专制社会正是通过高低尊卑的身份等级关系来维系的。具体说来，家庭是通过父子关系、夫妻关系来维持的，国家是“大家”，是家的外延的放大，而国家是通过君臣关系、官吏的上下级关系、臣民关系等来维系的。在“朕即国家”“普天之下，莫非王土”、“率土之滨，莫非王臣”，国王集立法、行政、司法等于一身的专制政体下，民众自然成为管制的对象。执政者有权无责，百姓有责无权，权利义务极不对称，统治者无须守法，一般而言，法律是治民不治官的，我国古代政治思想家申不害就很直白地指出，“法”是治民的，“术”是治官的，而我国古代政治思想家管仲也作了更为彻底的诠释：“生法者，君也，守法者，臣也，法于法者，民也”，即是说，创造法律、制定法律的是国王或皇帝，执行法律、适应法律的是官史，法律惩治和打击的对象是民众，所以，专制政治形式下，统治者是无须需守法的。
三、政党守法是市场经济的内在逻辑
市场经济是商品生产和交换发展到一定阶段的产物。随着资产阶级的兴起和发展，市场经济逐步取代自然经济而成为近现代社会的基本形式，这种政治形式的显著特点是市场在资源配置中起基础性的作用。市场经济在很大程度讲是自主经济、竞争经济、法治经济。
一是自主经济要求政党守法。所谓自主经济即在经济活动中尊重市场主体的自主选择。在市场经济形式下，市场是第一位的，政府是第二位的，政府一般不直接干预市场，除非市场主体的行为违法犯罪，抑或市场软弱无力，政府仅仅是通过制定市场准入的法律、市场运行的法律、宏观调控的法律、社会保障的法律等来对经济生活进行适度的干预，这种干预同计划经济形式下的干预有着质的不同。计划经济形式下的干预是全面干预，包括对微观经济活动的干预。市场经济不对微观经济活动进行干预，更不扼杀市场主体的积极性和创造性，它只是对市场进行引导、调控和监督。并且，政府对市场的引导、调控和监督必须在法律许可的范围内。市场经济条件下之所以要遵循市场主体的自主选择，一方面是由于市场主体对经济活动的自主选择又不完全是盲目的。因为价格是反映供求关系变动最灵敏的信号，它引导市场主体对经济活动的自觉选择。另一方面是由于国家或社会经济总量的增长，很大程度上取决于市场主体具体的经济活动，而非国家或政府的“坐而论道”，抑或国家或政府的“拔苗助长”，倘若政府对经济干预过多，必然会束缚生产者的手脚，扼杀生产者的积极性和创造性，窒息市场的活力，从而不利于经济的持续发展。自主经济对政府提出的要求是：遵循市场主体的自主选择，不能任意干预市场，而作为组阁政府的政党也是如此，政府要守法，政党也要守法。
二是竞争经济要求政党守法。市场经济也是竞争经济。因为，竞争是最核心的市场机制之一，也是激发市场活力的动力机制。市场经济对资源的优化配置是通过竞争机制来实现的。通过竞争，对企业形成经常的压力和动力，从而促使企业提高劳动生产率，降低生产和交易成本，加快企业自身的生产技术改造，从而使消费者享受质优价廉的服务，而通过竞争，还可以使劳动力得到合理的流动，使人力资源得到优化配置。可以说，没有竞争，就没有市场经济。正因为竞争是市场经济富有生命力的内在动因，所以，各市场经济国家或政府都积极通过法律法规来创设市场准入的门槛，来规范市场主体的活动，来为市场竞争设置法律的轨道，力图通过法律手段营造一个公平、公正和公开的竞争环境。没有公平、公正和公开的竞争环境，市场就可能演变成“屠宰场”。然而，垄断和不正当竞争却是市场的毒瘤。垄断削减了企业的压力和动力，不利于产品质量的提高，不利于生产技术的更新和服务质量的提高，并且，垄断组织向消费者攫取了高额的利润，从这个意义上讲，垄断坑害了消费者的利益。而采取贿赂手段推销商品或以次充好、掺杂使假等手段坑害用户，编造虚假广告欺骗用户或者强买强卖，欺行霸市以及采取违法方式获取他人商业秘密，进行行业垄断及官倒、官商等不正当竞争行为也会从根本上扰乱市场，进而扼杀市场。为了保证市场经济的健康发展，各市场经济国家纷纷制定《反垄断法》和《反不正当竞争法》等法律法规，来营造良好的竞争环境，从而维护市场的正常秩序，确保市场经济的健康发展。这种竞争经济对政府提出的要求是：政府要创造良好的竞争环境，要制定“游戏规则”，要充当中立的裁定者，而作为组阁政府的政党，就更应该监督政府完成好上述使命，监督政府不能违法，自己更不能违法。所以，竞争经济要求政党守法。
三是法治经济要求政党守法。从本质上讲，市场经济也是法治经济。所谓法治经济是指以法律为规范的经济活动和经济秩序。市场经济之所以是法治经济，一方面是源于自主经济、竞争经济离不开法律的作用。因为自主经济需要法律来确认市场主体资格，明确产权，充分尊重和平等保护各类市场主体的财产权及其意志自由，同时，要确定市场主体行使权利的方法、原则和保障权利行使的正当程序，要通过法律来确认竞争的规则，解决竞争的纠纷。另一方面，法律对市场经济还有其特殊作用，首先是因为市场经济形式下，允许人们追求个人利益，鼓励人们追求个人利益，当个人利益实现了，国家利益或社会利益也就实现了。然而，没有法律来规范人们追求个人利益的范围和方式，人们在追求个人利益实现的过程中，就很可能会损害他人利益或国家利益，甚至会把人与人之间的关系演变成狼与狼之间的关系。从这个意义上讲，市场经济也离不开法律的作用，离不开法律的“定分止争”。市场经济需要法律来规范市场主体资格，需要法律来规范市场主体的活动，需要法律来解决市场主体之间的纷争。其次是因为市场经济形式下，资源配置在很大程度上是通过法律实现的，法律设定出资源配置的制度框架，并由此决定资源的流向和利用方式。理论和实践表明，这一制度框架决不是可有可无的，没有制度框架，资源的流向和利用方式就不可能实现效益的最大化。正如美国经济分析法学的代表人物科斯指出的：离开制度的资源配置，就像没有筋脉的血液循环一样。然而，计划经济不同，计划经济是行政经济，政治与经济融为一体，政府靠行政权力配置资源，纠纷主要靠行政方式解决（尽管这种资源配置的方式和纠纷解决的方式在特殊时期有它特殊的作用。但它不利于经济的持续发展）。再次，市场经济体制下经济交往的平等性、市场运行的稳定性、市场交易的规范效益，决定了法律具有更高程度的运用价值。正因为此，市场经济的建立和健全过程，实际上就是经济法治化的过程，市场经济越发展，越需要完备的法治。正是源于市场经济是法治经济这一属性，政府就不能对经济活动妄加干预，而只能通过体现客观规律的法律来对经济活动进行有效干预，这就决定了政党及其领导下的政府必须遵循市场经济规律，必须守法。倘若政党尤其是执政党不遵循市场经济的规律，而是任意左右政府对市场蛮横干预，其结果必然会扼杀市场经济，影响社会经济的发展。
笔者行文至此，还想说明两个问题：一是政党守法的范畴。政党守法不只是一个消极“守法”问题。如前所述，现代政党行为已经积极地介入或参与广泛的政治、经济和社会生活当中。政党主导政府，而政府政策导向和行为往往导致公民的经济和社会福利的提高以及人权的保障。因此，政府行为的合法性与民主、人权、社会和经济政策等是连在一起的，这就要求政党不仅要求对自己的行为负责，不只是消极地守法，而且还必须积极守法。所谓积极守法，包括政党要把最优秀的分子推荐给民众，经过民众选择，输送到最重要的岗位上去；要积极监督政府守法，监督政府民主施政、科学施政、高效施政，不允许政府在施政过程中同人民争利益，抑或损害人民的利益。执政党的领导尽管是政治领导、间接领导、幕后领导，但对政府的行政领导、间接领导、台前领导同样要负领导、监督责任；二是政党守法的前提条件。政党守法的前提条件是有法可依。任何法治国家都需要建立政党制度，具体包括政党“有限政党”、“正当程序政党”和“责任政党”制度。政党的组织领导权来自于人民的授权，而人民对政党的这一授权是有限的，人民不可能把自己的自然权利授权给政党，因而应确定政党权力的有限制度，具体说来，政党享有或不享有哪些权力？法律必须作出明确的界定。同样，政党的权力来自于人民的授权，人民在授权政党之后，还不能不闻不问，还必须通过法律来规范政党组织领导权的运作，因为任何权力在行使过程中都可能因时间的变数和空间的变数以及主体因素的变化而使权力发生变异，因而，应建立政党权力的正当程序制度，即是说通过法律来规范政党权力行使的方式、步骤、顺序和时限。还是源于政党的权力来自于人民的授权，因而政党不得越权和滥用权力，政党超越或滥用法律的授权，同样要承担法律责任。为此，还应建立政党权力的责任制度。
【作者介绍】湖南省委党校，湖南行政学院法学教授，硕士研究生导师，主要从事法理学，宪法学研究，西方法律思想史。
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